Il suffit de voir l’affluence à chaque conférence mensuelle de Mario Draghi pour mesurer l’importance prise par la banque centrale européenne (BCE). Avant la crise financière de 2008, les réunions mensuelles de l’institution monétaire européenne – comme de toutes les banques centrales d’ailleurs – étaient superbement ignorées, sauf par une poignée de spécialistes. La chute de Lehman Brothers, puis la crise de la zone euro ont radicalement changé la donne.

De ces neuf ans de crise, la BCE émerge comme le principal voire l’unique acteur qui a sauvé la zone euro de la désintégration. Tandis que les gouvernements et les responsables européens pataugeaient, elle a fourni les centaines de milliards d’euros qui ont permis d’abord de sauver les banques puis de maintenir un système européen en péril. Mais la médaille a son revers. La BCE est aussi membre de la Troïka qui a imposé les politiques les plus dures aux pays en difficulté. Elle est celle qui pousse aux réformes structurelles dans toute l’Europe. Celle qui n’a cessé de faire un chantage sur la Grèce au point de mener un coup de force financier en 2015 pour pousser le gouvernement de Syriza à accepter l’inacceptable.

Son rôle est tellement associé aux politiques d’austérité imposées dans toute l’Europe que les mouvements de contestation ne s’y trompent pas. Ils manifestent à Francfort, où siège la banque, plutôt qu’à Bruxelles, pour protester contre la Troïka ou contre la dictature de la BCE.

Car tout cela est imposé au nom de quoi, de qui ? Auprès de qui la BCE rend-elle des comptes sur ses choix, qui ont des répercussions sur plus de 500 millions de citoyens européens ? s’interroge l’ONG Transparency International, dans un rapport publié le 28 mars. « La relation entre l’indépendance de la BCE, son mandat, sa responsabilité sont au cœur de ce rapport. Cet arrangement est destiné à assurer une légitimité à une institution qui a été délibérément placée en dehors du champ démocratique. Compte tenu de son indépendance, rendre des comptes pour la BCE consiste plus à répondre à des questions qu’à être soumis à un contrôle démocratique », écrit en préambule Transparency International, qui demande une transformation d’urgence, « si l’euro veut survivre à une prochaine crise ».

Défendu par les monétaristes dans les années 1970 – à l’époque où l’inflation était très forte –, ce concept d’indépendance des banques centrales a été appliqué à partir des années 1980 dans toutes les économies avancées. L’indépendance de la BCE a été gravée en lettres d’or dès sa création, l’Allemagne en faisant une condition impérative à sa participation à l’euro. Son seul mandat est « d’assurer la stabilité des prix ». Cette indépendance est censée lui permettre d’agir en dehors de toute pression politique. La banque centrale européenne a ses propres règles de fonctionnement, son autonomie financière, et ses membres sont irrévocables, sauf faute lourde constatée par la Cour européenne de justice. Au nom de la séparation entre la monnaie et le budget, il lui est interdit de financer les gouvernements.

En théorie, les banques centrales n’ont aucun rôle politique. Une théorie très discutable, insiste le rapport. « Pour parvenir au travers des taux au jour le jour sur le marché monétaire interbancaire à influencer les prix à la consommation, cela doit passer par le marché monétaire, par le marché des capitaux, par le marché du travail et par les marchés des biens et services. En d’autres termes, le mécanisme de transmission de la politique monétaire englobe toute l’économie. » Les politiques des banques centrales ne sont pas pour rien dans la « grande modération » qui a touché tous les salariés occidentaux à partir des années 1990, rappelle Transparency International.

Si la question de l’absence de contrôle démocratique sur les banques centrales avant la crise pouvait déjà être discutée, la pertinence d’un maintien de l’indépendance des institutions est encore plus sujet à caution aujourd’hui. L’ancien secrétaire américain au trésor, Larry Summers, s’est d’ailleurs publiquement prononcé pour en finir avec l’indépendance de la FED, compte tenu des défis économiques actuels : la politique de la banque centrale devrait, selon lui, être arrêtée en accord avec le gouvernement et être soumise au même débat démocratique.

Le rapport de Transparency International rejoint cette interrogation, à partir d’un autre constat : « La question de la légitimité et des limites de l’indépendance de la banque centrale devient beaucoup plus compliquée dans un environnement macro-économique déflationniste, dans lequel atteindre l’objectif de stabilité des prix engage des actions de la banque centrale qui vont bien au-delà du pilotage des taux d’intérêt à court terme sur le marché interbancaire », insiste-t-il, à la vue du bilan hors norme de la BCE depuis le lancement sa politique non conventionnelle (quantitative easing). Celui-ci atteint presque les 4 000 milliards d’euros – contre moins 1 000 milliards avant 2007 –, surchargé par les crédits aux établissements financiers et les rachats de titres de dettes souveraines et des grandes entreprises privées.

Depuis le début de la crise, la BCE est de fait largement sortie de son mandat. Au nom de l’urgence, parfois, comme lorsqu’il a fallu tenir à bout de bras le système bancaire européen fin 2008. Pour pallier l’absence de tout autre mécanisme européen pour soutenir l’économie de l’union, comme dans le cas des LTRO (Long term refinancing operations – crédit à taux très bas consentis directement par la BCE aux banques pour se refinancer) mis en œuvre en 2011.

Quelles qu’aient été ses décisions, la BCE ne peut pas nier qu’elle a eu un rôle très politique, même si elle tente d’en minimiser l’importance. Nombre de ses mesures ont été prises avec des arrière-pensées et des calculs politiques. Ainsi le choix de revenir dès 2012 à une politique monétaire restrictive. « Le bilan de la BCE a commencé à se contracter à nouveau dans la seconde moitié de 2012. Certains observateurs ont critiqué la BCE (.. .) soulignant que la politique monétaire était trop restrictive (..) Pourquoi la BCE n’a-t-elle pas engagé un quantitative easing en 2013-2014 ? La réponse réside probablement dans la politique économique de coordination budgétaire et monétaire (…) La BCE a freiné de peur que le stimulus monétaire n’altère les pressions sur les gouvernements pour implanter les réformes structurelles, consolider leurs budgets et mettre en place les régulations pour l’union bancaire », relève le rapport. Ce freinage monétaire selon plusieurs études a fait replonger la zone euro, à peine remise de 2008, dans la crise et le chômage.

Mais qui a décidé cette politique ? À quel moment la BCE a-t-elle été tenue de s’expliquer de ces choix ? Tout a été arrêté dans le secret des discussions au sein du comité exécutif de la BCE. Ce n’est que plus tard, beaucoup plus tard, que Mario Draghi a répondu aux questions du parlement européen sur ce choix. Répondu aux questions, pas débattu démocratiquement des orientations de la politique monétaire de la BCE.

Au-delà de tout mandat

Mais c’est surtout au moment de la crise de l’euro que son rôle a été bien au-delà de toutes les limites institutionnelles. Le rapport a établi une liste impressionnante de ses interventions. Elles ont été incessantes et décisives. C’est Jean-Claude Trichet, alors président de la BCE, qui intime l’ordre au gouvernement irlandais de ne pas mettre à contribution les détenteurs d’obligations pour renflouer les banques irlandaises en perdition, laissant toute la charge aux contribuables irlandais, puis qui menace en 2011 le ministre des finances irlandais de couper les  financements d’urgence pour assurer la liquidité des banques (ELA pour Emergency liquidity assistance) si l’Irlande n’accepte pas le plan de sauvetage établi par la Troïka.

C’est toujours Jean-Claude Trichet qui écrit secrètement aux gouvernements espagnol et italien pour leur imposer une liste de réformes structurelles, en contrepartie du soutien de la BCE pour enrayer la spéculation sur leurs dettes. La BCE et la commission européenne jugeant le gouvernement de Silvio Berlusconi trop rétif à leurs exigences, Angela Merkel et Nicolas Sarkozy organisèrent son éviction lors du sommet de Cannes en novembre 2011 pour le remplacer par l’ancien commissaire européen Mario Monti, écrit le rapport, rappelant cet épisode européen peu glorieux.

L’arrivée de Mario Draghi comme successeur de Jean-Claude Trichet à la présidence de la BCE a changé profondément la politique et l’attitude de la banque centrale. Ce qui prouve bien que la politique monétaire n’est pas qu’une affaire de technique, et qu’il y a aussi des hommes, avec leurs convictions, leurs choix politiques. Mais là encore les changements se sont faits sans débat en dehors de l’enceinte de l’institution monétaire. Auprès de qui Mario Draghi a-t-il eu à s’expliquer, si ce n’est auprès du puissant gouverneur de la Bundesbank, Jens Weidmann, et du ministre allemand des finances, Wolfgang Schäuble, adeptes d’une stricte orthodoxie monétaire ?Mais s’il y a eu un pays à l’égard duquel la politique de la BCE n’a guère changé durant toutes ces années, c’est bien la Grèce. Le rapport de Transparency International reprend toutes les décisions depuis 2009. Il y en a plus de trois pages. Tout au long de cette période, la banque centrale a été un acteur décisif de la crise grecque, notamment au travers de son soutien des banques grecques. Transparency International revient longuement sur l’épisode de février 2015, préambule à la crise de l’été, lorsque la BCE a décidé de couper son soutien aux banques grecques et de rationner y compris les financements d’urgence (ELA). Un coup d’État financier, totalement illégal, qui allait mener à la capitulation du gouvernement de Syriza en juillet, souligne Transparency International.

L’ONG alerte : « La possibilité que le scénario mis en œuvre en Grèce en 2015 se répète est réel. Non seulement les banques dépendent toujours des procédures ELA, mais le volume de ces prêts a recommencé à augmenter depuis juin 2016. Cela intervient dans un contexte où un nouveau bras de fer a été engagé entre le gouvernement grec et ses créanciers autour de la deuxième revue du troisième programme d’ajustement. » Avant d’insister sur la nécessité de sortir les procédures de financement d’urgence des décisions discrétionnaires pour les inscrire dans un cadre légal et prévisible.

« Nous reconnaissons que la BCE a peu de choix dans l’architecture institutionnelle actuelle de la zone euro, qui autorise des politiques élus à fuir leurs responsabilités, forçant ainsi des technocrates non élus à faire “le sale boulot” à leur place », note Transparency International. Afin d’éviter les coups de force secrets, le pouvoir discrétionnaire, l’ONG préconise que les communications de la BCE aux gouvernements nationaux statuant sur les mesures exigées en contrepartie de son soutien monétaire soient cosignées par le président de l’Eurogroupe et par le parlement européen et que ces communications soient publiques. De même, elle recommande que les mesures qui vont au-delà du mandat normal de la BCE fassent l’objet d’un accord avec l’Eurogroupe et le parlement européen, afin de leur donner un fondement politique légal. Enfin, ajoute-t-elle, « la BCE ne devrait plus avoir un rôle substantiel dans la Troïka et ne devrait plus avoir un rôle formel dans la négociation et la surveillance des conditions exigées en contrepartie des fonds versés dans le cadre des plans de sauvetage », insiste Transparency International.Cette nécessité de transparence s’impose aussi pour la BCE dans ses missions de surveillance et de contrôle des banques, selon l’ONG. Car là aussi, les décisions prises par la banque centrale n’ont pas toujours été d’une grande clarté. Transparency International reconnaît que pour des raisons de protection du système bancaire, la discrétion peut être de mise. Néanmoins, l’opacité dans laquelle se déroulent, par exemple, les discussions sur le sauvetage et la recapitalisation de la banque italienne Monte dei Paschi lui paraît plus que discutable. « La situation en Italie montre clairement que le financier, le monétaire et le politique ne peuvent, en pratique, être séparés les uns des autres. (…) Dans les situations critiques, les décisions technocratiques deviennent invariablement politiques et conduisent la BCE à des négociations politiques qui n’ont rien à voir avec la notion de supervision indépendante. (.. .) Il existe seulement deux remèdes à cette situation : un plus grand contrôle démocratique – donc moins d’indépendance – ou, mais ce n’est peut-être pas le plus souhaitable, des processus de décision et de communication plus transparents », conclut le rapport.

La transparence s’impose aussi pour les dirigeants de la BCE. Les décisions de politique monétaire sont d’une telle importance pour le monde financier que celui-ci est prêt à tout mettre en œuvre pour être initiés avant tout le monde, influencer les choix. En la matière, la BCE n’a guère été vigilante. Ce n’est qu’après le faux pas de Benoît Cœuré – qui avait révélé lors d’un colloque financier des mesures de la BCE qui allaient être annoncées quelques heures plus tard – que l’institution monétaire a commencé à établir un code de conduite pour ses membres.

Comme toutes les autres autorités, la BCE n’est pas à l’abri de captures par des intérêts privés, insiste Transparency International. Celle-ci devrait établir, selon l’ONG, comme le font nombre d’autres institutions, un registre public qui mentionne les lobbies qui interviennent auprès d’elle, les colloques et les réunions auxquelles elle participe. Mais ce sont les allers et retours (revolving door) entre le privé et le public des membres de la banque centrale qui l’inquiètent. Officiellement, tous les membres importants de l’institution monétaire sont issus des banques centrales et des administrations nationales de la zone euro. Mais en quittant la BCE, beaucoup vont terminer leur carrière dans le privé.

Ces pantouflages sont désormais soumis au comité d’éthique de la BCE. Mais la composition de ce comité pose problème qui rassemble d’anciens membres de la BCE sous la présidence de Jean-Claude Trichet en tant qu’ancien président de la BCE, ce qui, selon Transparency International, « peut limiter l’impartialité et l’indépendance de ce comité ». « Si l’ancien président de la commission européenne, José Manuel Barroso avait siégé au comité éthique de la Commission, il aurait difficilement pu prendre position sur son nouvel emploi comme président non exécutif de Goldman Sachs international », relève le rapport pour souligner les dangers de l’entre-soi.

La BCE semble de fait donner une grande latitude à ses anciens membres. Le rapport établit une  surprenante liste de pantouflage de membres éminents de la banque centrale. Tommaso Padoa-Schioppa, membre du comité exécutif, est devenu tout de suite après son départ, président européen du groupe Promontory Financial. Six mois après son départ, Otmar Issing est devenu conseiller international de Goldman Sachs. José Manuel Gonzalez Paramo a tout de suite été nommé au conseil de la banque espagnole BBVA comme responsable de la régulation et des affaires publiques. Lorenzo Bini Smaghi est devenu président de la Société générale. Jörg Asmussen a été nommé administrateur de l’assureur Generali et directeur de l’activité de conseils financiers chez Lazard. Manifestement, si la BCE revendique son indépendance, ce n’est pas vraiment auprès du pouvoir financier.