Blog de Romaric Godin. Le gouvernement d’Antonio Costa a déjoué tous les pronostics sur son incapacité à survivre entre les exigences des marchés et de Bruxelles et celles de ses alliés de gauche. Il fait désormais figure de modèle d’une gauche sociale-démocrate européenne à la recherche d’un second souffle. Mais ce modèle est-il pertinent et transposable ?

Décidément, rien ne s’est passé comme prévu au Portugal. Le gouvernement d’Antonio Costa, gouvernement socialiste minoritaire soutenu par trois formations de gauche, les Verts, le Parti Communiste (PCP) et le Bloc de Gauche (BE), ne devait d’abord pas voir le jour après les élections du 4 octobre 2015, puis, ne devait pas durer plus de quelques mois, puis, enfin, devait succomber face aux « réalités » économiques. Et pourtant, aucun de ces scénarios ne s’est réalisé.

Mieux même, le gouvernement Costa a eu les honneurs d’une forme de mea culpa du très libéral hebdomadaire britannique The Economist qui, dans son édition du 1er avril, a dû reconnaître que ce que « beaucoup » (entendez la rédaction du magazine) « appelaient de l’économie vaudou » (c’est le nom que la même rédaction donne à toute forme de pensée keynésienne) avait en partie fonctionné. Le Portugal a réduit son déficit budgétaire à 2,1 % du PIB en 2016, année où il a eu entièrement les rênes de l’Etat, ce qui constitue un record depuis la fin de l’ère salazariste. Et parallèlement, il est parvenu à maintenir sa coalition et à tenir plusieurs de ses engagements concernant le retournement des mesures d’austérité imposées par la troïka : les salaires des fonctionnaires ont été revalorisés, les heures travaillées réduites, les pensions relevées, tout comme le salaire minimum.

Une naissance mouvementée

Le gouvernement portugais n’a donc pas satisfait les anticipations des milieux conservateurs européens qui voyaient dans cette expérience Costa un « accident de l’histoire » dont la page aurait été vite tournée. Après les élections du 4 octobre 2015, la presse européenne avait (presque) unanimement applaudi à la « victoire » de la coalition conservatrice de l’ancien premier ministre Pedro Passos Coelho. Mais si son alliance Portugal à Frente, regroupant les deux partis de droite, le Parti social-démocrate (PSD) et le CDS-PP, était effectivement arrivée en tête avec 38 % des voix, elle avait perdu près de 12 points ainsi que sa majorité absolue.

La gauche, dépassant les vieilles inimitiés de la transition, semblait vouloir s’unifier pour chasser Pedro Passos Coelho du pouvoir. Le président de la République d’alors, l’ancien premier ministre PSD Aníbal Cavaco Silva avait tenté cependant de passer en force. Renommant Pedro Passos Coelho premier ministre, il espérait détourner les Socialistes de l’alliance de gauche et les contraindre à une « grande coalition », si prisée des partisans des « réformes structurelles » en Europe. Peine perdue, Antonio Costa a continué à négocier avec le PCP et le BE. Le 10 novembre, le PS déposait une motion de défiance qui était adoptée et renversait Pedro Passos Coelho. Deux semaines plus tard, le gouvernement Costa était formé, non sans s’être engagé auprès de la présidence à demeurer dans l’euro et à respecter les engagements du pays vis-à-vis de Bruxelles.

L’échec des pressions de Bruxelles et Berlin

Cette expérience était cependant alors vue comme éphémère. Le PS portugais est un des plus « centristes » d’Europe et est fortement pro-européen, alors que ses nouveaux alliés, PCP et BE, sont opposés à la monnaie unique. Une crise budgétaire pouvait faire voler en éclat cette fragile construction. Cette dernière pouvait venir des demandes de Bruxelles, mais aussi de l’attitude de la petite agence de notation canadienne DBRS, la seule qui notait encore le pays en catégorie « investissement » et qui lui permettait ainsi de demeurer dans le programme de rachats de titre de la BCE, le fameux « QE ».

Bruxelles a en effet demandé plus de mesures de consolidation budgétaire, en février 2016, puis en juillet 2016, lorsque le pays a évité de peu une sanction pour des dérives réalisées par… le gouvernement précédent. Mais, à chaque fois, le gouvernement a réussi à maintenir le soutien des deux formations de gauche.

Quant à l’agence DBRS, elle n’a pas bronché, malgré les attaques régulières du ministre allemand des Finances, Wolfgang Schäuble. Ce dernier ne manque pas une occasion de menacer Lisbonne. Le 7 mars dernier, encore, il a indiqué que le pays pourrait avoir besoin d’un nouveau programme de renflouement et a appelé le gouvernement à resserrer la vis budgétaire. Quelques jours avant que l’on apprenne la bonne performance budgétaire lusitanienne pour 2016… La stratégie est celle de la prophétie auto-réalisatrice : faire monter les taux en faisant peur et contraindre ainsi à un changement de politique brisant la coalition. Mais cette stratégie a échoué jusqu’ici : DBRS n’a pas dégradé le Portugal malgré la hausse des taux et le pays reste donc sous la protection de la BCE. Au final, la coalition a tenu bon.

Modèle pour la social-démocratie européenne ?

Désormais, à l’heure où la plupart des partis sociaux-démocrates européens engagés dans l’austérité et les « réformes structurelles » s’effondrent (le dernier d’entre eux, le PvdA néerlandais est passé le 15 mars dernier de 24,8 % à 5,7 % des voix), l’expérience portugaise apparaît comme exemplaire : le PS a su conserver ses convictions européennes tout en ne sacrifiant pas à une politique aveugle et en maintenant le soutien d’une gauche que l’on croyait irréconciliable. Mieux même, le PS est désormais largement en tête dans les sondages. Le dernier, réalisé en mars par Eurosondagem le donne à près de 42 % contre 31 % pour les deux partis de droite. Et PCP et BE reculent également. Rien d’étonnant à ce que le « voyage à Lisbonne » soit devenu le passage obligé des Socialistes européens en quête d’alternatives et de modèles. En 2016, le socialiste espagnol Pedro Sánchez avait proposé à Podemos une « coalition à la portugaise ». En mars, c’est Benoît Hamon qui est allé à Lisbonne pour préparer la demande d’unité de la gauche qu’il a par la suite formulé en France. Les deux hommes n’ont pas su, cependant, imposer le scénario portugais. C’est que la situation est fort différente au Portugal.

« Moindre mal »

Le ciment principal de la coalition portugaise est le souvenir de la très violente cure d’austérité qu’a subie le pays entre 2011 et 2014. Pedro Passos Coelho a voulu être un exemple aux yeux de l’Europe et n’a pas hésité à faire du zèle en allant au-delà des demandes de la troïka. La droite a donc fait figure d’épouvantail pour le PCP et le BE, d’autant qu’elle promettait un nouveau tour de vis budgétaire. C’est seulement cette politique qui a permis qu’un parti comme le PCP, resté très « orthodoxe », oublie la « trahison » du PS envers la révolution en 1975-1976 pour soutenir le gouvernement Costa. Reste que ce soutien externe au PS, comme celui du BE, est avant tout perçu comme un « moindre mal » : les deux partis de gauche ne sont souvent pas tendres avec le gouvernement et réclament plus de fermeté face à Bruxelles et plus d’audace sur la politique sociale.  Les situations politiques françaises et espagnoles ne sont, de ce point de vue, pas comparables : la question catalane a empêché une telle alliance en Espagne, où elle était possible. En France, le PS est le parti au pouvoir, ce qui empêche toute comparaison.

Faible croissance

L’horizon semble donc se dégager pour Antonio Costa. The Economist évoque même un relèvement à terme de la note du pays par les agences qui le placent encore en catégorie « pourrie » (« junk »). Mais la situation économique reste difficile. La croissance demeure faible : 1,4 % en 2016, peut-être 1,6 % cette année et 1,5 % en 2018, selon la Commission européenne. Cette faible croissance réduit forcément la capacité de redistribution du gouvernement. Pour le moment, Antonio Costa s’est principalement attelé à revenir sur les mesures les plus sévères des gouvernements précédents. Il n’est pas sûr qu’il puisse aller beaucoup plus loin et c’est pourquoi le ministre des Finances Mário Centeno demande à Bruxelles de faire sortir le pays de la procédure de déficit excessif, afin de disposer de nouvelles marges de manœuvre.

Un endettement immense

Il n’est pas certain, cependant, que cette démarche soit cependant suffisante. La politique de la troïka et de Pedro Passos Coelho a, en effet, fait exploser le ratio d’endettement public du pays qui était à 133,4 % du PIB à la fin septembre 2016, soit le deuxième plus élevé de la zone euro. Le Portugal doit faire face à un service de la dette considérable et Bruxelles, comme elle le fait pour l’Italie, ne se contentera pas d’un simple retour dans les clous de Maastricht. Le « pacte budgétaire » impose un rythme de désendettement pour l’Etat portugais qui est intenable à terme, compte tenu de la dynamique des intérêts. Le gouvernement d’Antonio Costa n’est donc pas sorti d’affaire. D’autant qu’il a hérité d’un redoutable problème, celui des banques, qui pèse sur son déficit et son endettement.

Le problème bancaire, pomme de discorde à gauche

Le Portugal, on l’a vu, a une croissance chroniquement faible. C’était, du reste, déjà le cas avant la crise. A la différence de la Grèce ou de l’Espagne, le pays n’a pas connu de « bulles » dans les années 2000. Il a principalement vécu d’un endettement public et privé devenu progressivement intenable. Les banques portugaises sont donc confrontées, davantage encore désormais que les banques italiennes, au problème des créances douteuses, les fameuses « non performing loans » (NPL). Le gouvernement précédent avait clairement joué la montre, préférant ne pas utiliser l’argent de « l’aide » européenne pour le système bancaire afin de privilégier une « sortie exemplaire » du programme. Les créanciers européens et le FMI avaient laissé faire. Antonio Costa a hérité de ce problème sérieux et il doit désormais faire face aux pressions européennes pour régler au plus vite le problème. Il a ainsi dû renflouer à hauteur de 2,5 milliards d’euros la banque publique, la Caixa Geral do Depósitos, ce qui pèsera en 2017 sur le déficit public.

La question de Novo Banco

Mais, à présent, la pomme de discorde est la privatisation de Novo Banco, la banque issue de la restructuration de Banco Espírito Santo. La banque centrale a décidé de céder 75 % de cette banque au groupe financier étasunien Lone Star. La « vente » est gratuite et s’accompagne d’un engagement de Lone Star d’injecter un milliard d’euros dans Novo Banco sur deux ans, mais, parallèlement, l’Etat portugais assure une garantie sur une grande partie des NPL, pour un montant global de près de 4 milliards d’euros. Cette décision a provoqué une levée de boucliers du PCP et du BE qui ont demandé un contrôle parlementaire et le maintien de Novo Banco dans le giron public. Le ton est vite monté, augmentant la tension au sein de la coalition et relançant les rumeurs d’élections anticipées. Un tel scrutin pourrait, du reste, être tentant pour Antonio Costa dont le parti s’approche désormais de la majorité absolue des sièges dans les sondages. Mais ce pourrait être une victoire à la Pyrrhus : un gouvernement socialiste majoritaire pourrait être tenté de reprendre une politique d’austérité et de « réformes » pour faire baisser la dette et rassurer les marchés. C’est cette même politique qui, en 2011, avait conduit à une défaite claire du PS.

Des « réformes » pour sauver l’économie du pays ?

Car, quel que soit le jeu politique à Lisbonne, l’économie portugaise semble plus que jamais dans une impasse. Sa croissance potentielle demeure trop faible, freinée principalement par le niveau d’endettement de l’Etat, mais aussi des agents privés (qui est de près de 181,5 % du PIB en 2015) et par un outil productif trop faible, principalement centré sur le bas de gamme. La solution prônée par Bruxelles et la plupart des économistes, reprise à la fin de son article par The Economist, est celle, désormais habituelle, du mantra des « réformes structurelles ». Mais ces réformes, déjà largement appliquées dans le pays, n’ont fait que renforcer le phénomène en réduisant le coût du travail et en aggravant le poids de la dette sans produire de la croissance. Cette politique a, par ailleurs, profondément appauvri le pays. Ce dernier affichait en 2010 un PIB par habitant en parité de pouvoir d’achat équivalent à 82 % de la moyenne de l’UE. Il était en 2015 de 77 % de cette moyenne, un chiffre équivalent à la Slovaquie et à certains pays baltes. Les Portugais, notamment les plus éduqués, mais pas seulement, ont massivement émigré à nouveau, provoquant une perte de richesse dans un pays démographiquement en déclin.

Le problème de l’investissement

Le Portugal a donc besoin d’une stratégie de sortie de crise par le haut. Le pays a besoin d’investissements, y compris d’investissements publics puisque, malgré les réformes, le secteur privé investit encore trop peu dans l’outil productif. Or, le gouvernement Costa a principalement rempli ses objectifs budgétaires en taillant dans l’investissement public, donc dans la croissance future. Une stratégie de courte vue, qui permet d’éviter un nouveau plan d’austérité, mais qui hypothèque l’avenir. Parallèlement, si le « plan Juncker » a accéléré ses investissements au Portugal, parfois dans des secteurs porteurs comme les énergies nouvelles, ces sommes restent réduites. Pour le moment, les projets « signés » de ce plan auraient permis, selon la BEI, de mobiliser 1,3 milliard d’euros d’investissements, soit 0,7 % du PIB annuel. Pas de quoi changer la donne alors que l’Etat coupe dans les budgets.

Impasse de la coalition actuelle

Le Portugal est donc dans une impasse bien plus préoccupante que les tensions politiques au sein de la coalition. La dette freine l’investissement, ce qui fait croître la dette. Aucune « réforme » ne pourra casser cette logique. Le pays ne peut réellement sortir de l’ornière et sa classe politique tente d’éviter le pire en naviguant à courte vue dans une stratégie du « moindre mal », la seule qui lui est aujourd’hui possible, en espérant que le pays finisse par profiter de l’amélioration conjoncturelle mondiale. Mais sans une vraie reprise des investissements productifs, l’économie lusitanienne est condamnée à végéter. C’est sans doute le constat le plus décevant de la coalition de gauche au Portugal : soumise à des contraintes externes importantes, elle a assuré une alternance certes réelle, mais a minima, incapable de véritablement faire face aux problèmes du pays.

Romaric Godin

https://lemouvementreel.com/2017/04/07/le-portugal-modele-pour-la-gauche-europeenne/