Par Romaric Godin 17/4/17
Emmanuel Macron propose de réformer d’abord la France pour pouvoir obtenir de l’Allemagne un cadre plus coopératif en zone euro. Mais l’urgence ne serait-elle pas plutôt de réformer l’Allemagne ?
Dans cette « super année électorale », deux chemins se dressent devant la zone euro : la poursuite de la situation actuelle fondée sur des ajustements unilatéraux et la compétition de tous contre tous au sein de l’union monétaire ou la réforme de son fonctionnement dans un cadre plus coopératif. L’issue de l’élection présidentielle française sera une étape déterminante pour l’issue de ce choix qui, par ailleurs, peut se résumer simplement ainsi : qui doit « réformer » en premier, la France ou l’Allemagne ?
La France devrait réformer d’abord
La plupart des observateurs français et la quasi-totalité des observateurs allemands estiment que c’est à la France de réformer d’abord. C’est, d’ailleurs, le choix qui est fait par Emmanuel Macron, le candidat d’En Marche ! Dans un entretien à Ouest-France paru le 12 avril, ce dernier place la priorité dans les « réformes » françaises. Selon lui, tant que la France ne sera pas réformée, « on ne pourra pas retrouver la confiance des Allemands ». Et tant qu’on n’aura pas retrouvé cette confiance, pas question d’aller plus loin dans l’intégration. Grâce à la magie des réformes françaises, Emmanuel Macron espère ensuite arracher à Berlin un « budget de la zone euro contrôlé par un parlement de la zone euro » et lançant des investissements communs. Bref, le programme de Benoît Hamon, mais seulement après les réformes françaises.
Les mots utilisés par Emmanuel Macron dans son interview sont sans équivoque. C’est seulement une fois la « confiance » en la France revenue que l’Allemagne devra se réformer : « ensuite, il faut que l’Allemagne considère que sa situation elle-même n’est pas durablement tenable », explique l’ancien secrétaire générale de l’Elysée (je souligne). Bref, la clé réside donc dans la réforme française.
Les réformes françaises, prélude à une Europe plus coopérative ?
Cette priorité n’est pas anodine. Emmanuel Macron adhère ainsi à l’idée que l’essentiel des difficultés de la France vient de son manque de compétitivité, et que ce manque de compétitivité s’explique principalement par des effets « structurels » qui, pour être simple, se résument à une question de coût du travail. Ce qu’on appelle souvent « flexibilité » n’est qu’une façon d’évoquer le coût des licenciements, car il est en réalité, assez aisé à un employeur de licencier en France pour peu qu’il accepte d’en payer le prix. C’est donc un élément de coût du travail. De même, la consolidation budgétaire n’a d’autre fonction que de permettre des baisses d’impôts et de cotisations. Les « réformes » ne visent donc qu’à réduire ce coût du travail, perçu comme l’alpha et l’omega de la politique économique.
Une fois redevenue compétitive, la France ne présentera plus de « risque » pour le contribuable allemand qui, dès lors, pourra accepter de mettre en commun une partie de ses recettes fiscales. C’est ce qu’Emmanuel Macron et son soutien allemand, le ministre fédéral des Finances Wolfgang Schäuble, appellent la « confiance ». Faire en sorte que le besoin de solidarité disparaisse pour mettre en place la solidarité. C’est l’Europe au moindre coût pour les Allemands.
Double langage et leurre
Cette stratégie pose plusieurs problèmes. Le premier, et non des moindres, c’est qu’il est étrange de reconnaître que la position de l’Allemagne n’est pas tenable dès à présent, et ne rien proposer pour changer la donne immédiatement. Il n’est pas moins étonnant d’entendre Jean Pisani-Ferry, le principal conseiller économique du candidat, reconnaître que la politique européenne de 2010 à 2014 a été une « erreur » qui a conduit à une seconde récession parfaitement évitable, et proposer en même temps de se conformer à une architecture institutionnelle de la zone euro qui est le fruit de ces erreurs et qui les a même inscrites dans le marbre des traités : surveillance budgétaire renforcée, sanctions facilitées, pacte budgétaire et solidarité sous conditions d’austérité dans le traité du Mécanisme européen de Stabilité.
Ce double langage laisse inévitablement penser que la stratégie de réformes de la zone euro relève davantage du leurre que de la vraie volonté. En s’engageant d’abord dans les réformes françaises, sans exiger de réformes allemandes, le candidat d’En Marche ! accepte l’ordre établi de l’union monétaire. Il accepte sa logique d’ajustement unilatéral. Or c’est cette logique qui a échoué à partir de 2010 et qui a donné à beaucoup – non sans raison – le sentiment que l’euro n’était plus une monnaie protectrice.
Rétablir la confiance ? Mission impossible !
Car l’Allemagne sait parfaitement jouer sur le registre de la confiance que l’on perd aisément, mais que l’on retrouve difficilement. Il faudra faire preuve non seulement de volonté, mais aussi prouver des résultats. Et quand bien même ces résultats seront obtenus, alors il faudra encore sans doute en faire davantage. Si l’on observe les attitudes face à l’Espagne, au Portugal ou à la Grèce, on remarque que ces pays ne vont jamais assez loin dans les réformes. La Grèce en est l’exemple caricatural puisqu’on en est encore à réclamer des gages de confiance sous la forme de nouveaux plans d’austérité après sept ans d’ajustements. Mais l’Espagne, dont on loue tant les « réformes », qu’a-t-elle obtenu ? Deux ans pour réduire son déficit public au lieu d’une sanction immédiate. Et pas même la présidence de l’Eurogroupe qui semble devoir encore échapper à son ministre des Finances Luis de Guindos, alors que le pays n’a plus de représentants au directoire de la BCE et n’obtient aucun poste à responsabilité en Europe… L’Italie de Matteo Renzi a tenté d’obtenir des concessions en retour de ses « réformes » : elles lui ont été refusées. Pourquoi diable la France d’Emmanuel Macron obtiendrait davantage ?
Déni allemand
La réalité est plus cruelle : l’Allemagne n’accepte pas de se remettre en cause. Elle voit dans son succès économique le fruit de sa « vertu » et cette vision morale ne peut donc déboucher que sur l’exigence de se dresser en modèle. Il n’est qu’à voir les articles indignés de la presse conservatrice allemande sur les critiques d’Emmanuel Macron, pourtant modérées. Le directeur adjoint de la rédaction du Handelsblatt, le quotidien officiel du monde des affaires outre-Rhin, Hans-Jürgen Jakob, parle de « communication patriotique » du candidat pour contrer le FN « sous la forme d’un bashing de Teutons ». On peut voir ici un vrai refus de toute remise en cause de l’excédent courant allemand, qui s’élève à 8,6 % du PIB, soit 270 milliards d’euros, un record. Ce refus est également illustré par le dernier rapport du conseil des experts économiques allemands qui s’échine à prouver le caractère bénin de cet excédent.
Un poids pour la demande
Pourtant, cet excédent pose clairement plusieurs problèmes majeurs. D’abord, il est le symptôme d’une économie allemande qui vit en dessous de ses moyens. Le sous-investissement a été estimé par Marcel Fratzscher, le président de l’institut DIW de Berlin, à 100 milliards d’euros annuels. Cet investissement trop faible touche autant le secteur privé que le secteur public. En donnant la priorité à son désendettement, le gouvernement fédéral est allé très loin, refusant même d’utiliser la très faible marge de manœuvre que lui offre le « frein à l’endettement » inscrit en 2009 dans la Constitution. L’investissement public en a pâtit.
Dans le secteur privé, les entreprises allemandes investissent également trop peu. L’investissement productif a été ralenti par la position de quasi-monopole obtenue sur certains secteurs comme les biens d’équipements ou sur certains niveaux de gamme dans les biens de consommation. Dans ces secteurs, l’investissement nécessaire est minimal. Ailleurs, la modération salariale et les effets des « réformes » du marché du travail ont réduit l’incitation à augmenter la productivité et à investir. Car les salaires sont clairement encore sous-évalués outre-Rhin, et c’est aussi ce que dit l’excédent allemand. Certes, les rémunérations réelles se sont accélérées depuis 2014, avec trois ans de hausse à 1,9 %, 2,4 % et 1,8 %. Mais ces hausses sont encore trop faibles au regard de la quasi stabilité des salaires pendant la décennie précédente. Surtout que, en 2016, le rattrapage s’est singulièrement ralenti.
Un ajustement unilatéral plus difficile
Pas assez d’investissements, pas assez de salaires, c’est autant de moins pour la demande mondiale et celle de la zone euro. Globalement, cet excédent allemand est donc un frein à la croissance des partenaires commerciaux de l’Allemagne. Mais il y a pire : cet excédent rend quasiment impossible l’ajustement unilatéral au sein de la zone euro. Si l’Allemagne disposait encore de sa propre monnaie, son excédent conduirait à une forte appréciation de sa monnaie. Parallèlement, ce phénomène contribuerait à faciliter l’ajustement des pays en déficit. Dans une union monétaire, ce phénomène n’existe pas et seuls les pays en déficit doivent s’ajuster. Mais si l’excédent allemand continue de progresser, l’ajustement devient de plus en plus difficile, voire quasiment impossible. Rééquilibrer cette balance à coup de « réformes » est un leurre. Et lorsque que l’on observe l’évolution des soldes allemands avec les pays de la zone euro qui ont mené des politiques de « réformes », on constate que l’excédent allemand ne se réduit guère suite à ces politiques. C’est pour cette raison que réformer la France seule est une gageure.
Le refus de Bruxelles de sanctionner Berlin
Il conviendrait donc de mettre en place un système permettant de réduire les excédents excessifs en zone euro. En théorie, ce système existe puisque la Commission européenne peut demander des politiques correctrices depuis 2013 lorsque l’excédent courant dépasse 6 % du PIB. Mais si Bruxelles blâme régulièrement Berlin, elle n’engage pas une politique du même ordre dans ce domaine que dans celui des déficits. Rien n’oblige donc Berlin à investir et à dépenser plus, pas davantage qu’à favoriser un meilleur ajustement des salaires. La politique européenne est donc clairement déséquilibrée : elle instaure des plans de consolidation des déficits, sans en faire autant pour les excédents. Elle renonce à « réformer » ceux qu’elle juge « bons élèves », faisant porter le fardeau aux seuls « mauvais élèves ». La morale reste la règle.
Les maux de la France se règleront-elles par des « réformes » ?
Globalement, l’excédent allemand est bel et bien un problème plus urgent que les « réformes » françaises. En octobre dernier, une enquête réalisée auprès de 67 économistes européen par l’institut étasunien Center for Economic and Policy Research (CEPR) montrait que près des deux tiers d’entre eux jugeait inquiétant cet excédent. A l’inverse, les maux de la France pourraient ne pas être où on le croit. Le CEPR publie ce mardi 18 avril une note de recherche qui conclut qu’il existe « de nombreuses preuves qui soutiennent l’idée que le chômage de masse et la stagnation en France sont le résultat d’une demande inadéquate plutôt que de problèmes structurels sur le marché du travail ou d’une dette publique trop élevée. » La question de la « demande inadéquate » souligne à la fois la difficulté de la France à trouver un bon niveau de gamme et la faiblesse structurelle de la demande où l’Allemagne a sa part, comme on l’a vu. On voit mal alors comment une politique de baisse des dépenses publiques pourrait relancer cette demande, quand bien même seraient-elles compensées par des baisses d’impôts qui, souvent, viennent alimenter l’épargne.
La question du niveau de gamme de l’industrie est centrale. Monter en gamme suppose des investissements, notamment dans la recherche. La France dispose d’un outil assez performant dans ce domaine, le Crédit Impôt Recherche qui, cependant, ne se traduit pas par une montée de gamme de l’industrie. Il est vrai que l’Allemagne occupe une place prépondérante sur les marchés de cette gamme. Baisser le coût du travail serait-il alors la solution ? On ne saurait réussir une montée de gamme par ce biais qui, au contraire, à tendance à maintenir la France dans son point faible : un niveau de gamme moyen qui subit la concurrence directe des pays à bas coût. La solution réside sans doute plutôt dans le soutien public à des industries nouvelles et innovantes. C’est, en tout cas, dans cette voie que le Royaume-Uni, après le Brexit vient de se lancer avec un ambitieux plan industriel centré sur les industries nouvelles. Mais ceci, comme la relance de la demande, exige d’oublier la priorité donnée au désendettement par l’architecture de la zone euro mise en place après 2011. On pourrait aussi envisager un vaste plan au niveau européen, porté par la Banque européenne d’Investissement (BEI) pur porter ce type d’évolution dans l’ensemble de la zone euro.
Un choix erroné
Le choix de réformer la France sans réformer l’Allemagne ressemble donc à une erreur comme celle qui a été commise après 2010. C’est le signe, en réalité, de l’acceptation du statu quo actuel. Derrière les dénonciations de l’excédent allemand, rien de concret n’est engagé pour mettre en place une politique plus coopérative. Se contenter d’un « plus tard » ou d’une volonté de « rétablir la confiance » revient à donner à Berlin le pouvoir de décider à quel moment son excédent est trop élevé et à quel moment la France aura bien fait ses « devoirs ». Or, l’expérience prouve que l’Allemagne n’est pas décidée à changer de logique. La politique de réformes promise risque donc d’affaiblir la France sans permettre de renforcer la zone euro. C’est un scénario bien inquiétant.
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